Аннотация. Разгосударствление системы социального обслуживания в России сопровождается увеличением числа субъектов, предоставляющих социальные услуги гражданам, а также ростом получателей социальной помощи, усложнением источников финансирования социальной помощи.  Эти процессы актуализировали проблему трансформации управления социальным сектором на основе цифровых сервисов. В статье рассмотрены возможности Единой государственная информационная система социального обеспечения (ЕГИССО) в России, введенной в действие 2018 г., создающей максимально комфортные условия гражданам, получающим социальную помощь, и обеспечивающей органам управления переход на более высокий уровень учета, анализа и планирования бюджетных социальных расходов.

Ключевые слова: единая информационная система, меры социальной поддержки, цифровизация, государственный менеджмент, система социального обеспечения. 

Введение. Социальная сфера российского общества длительное время сохраняла облик, сложившийся еще в советский период, включая систему социального обеспечения и социального обслуживания, несмотря на кардинальные изменения, начавшиеся в 1990-е годы и вызванные необходимостью восстановления отношений частной собственности в производственно-экономической сфере. Однако последнее десятилетие характеризуется разгосударствлением и социальной сферы, в частности социального обеспечения и социального обслуживания. В настоящее время в России происходит реформирование системы социальной поддержи, что во многом связано с реализацией принципа социального партнерства и вовлечением в решение социальных вопросов некоммерческие и коммерческие структуры. Актуализируется и нуждается в изучении проблема, суть которой в том, что увеличение числа акторов, участвующих в исполнении социальных обязательств, расширение круга лиц, имеющих социальные права, усложнение источников финансирования социальных выплат и предоставления услуг гражданам неизбежно порождает потребность в совершенствовании управления происходящими процессами в сфере социальной помощи (поддержки) российских граждан в соответствии с современными стандартами, прежде всего, стандартами цифрового развития. Принятый российским правительством в 2019 году национальный проект «Цифровая экономика» включает в себя федеральный проект «Цифровое государственное управление», который предусматривает и цифровую трансформацию государственных (муниципальных) услуг и сервисов [О стратегии развития, 2017]. С этой целью разрабатывается новый формат госуслуги – 25 суперсервисов, охватывающих основные вопросы взаимодействия граждан с государством, в том числе начисление пенсий, оформление социальных пособий и льгот, предоставления социальных услуг. Внедрение суперсервисов повлечет за собой не только изменение баз данных и информационных систем органов власти, но потребует развития нормативной базы, на основе которой будет происходить регулирование начавшегося процесса. Предполагается, что в результате происходящих изменений будет сформирована единая национальная система управления данными и база данных, содержащая цифровые профили граждан РФ. В соответствии с замыслом предложенной концепции вся информация для получателя социальной услуги и о самом получателе будет сосредоточена в его цифровом профиле, освобождая нуждающегося в социальной помощи гражданина или семью от необходимости сбора и предоставления каких-либо документов в соответствующие органы управления социальным обеспечением и обслуживанием. Внедрение современных электронных сервисов направлено на создание доступной среды с точки зрения распространения необходимой получателям помощи информации о социальном обеспечении и социальном обслуживании, позволяя упростить процесс получения социальных выплат и услуг. Благодаря внедрению цифровых технологий, социальная сфера в целом становится мобильной, способной к изменениям, создавая условия для повышения удовлетворенности гражданами социальными сервисами.

Применение цифровых технологий на государственном уровне направлено на решение ряда задач – максимально сделать удобным для граждан и быстрым процесс предоставления и получения услуг, сократить пакет документов, необходимый для получения услуг, усовершенствовать и унифицировать систему информирования граждан, расширить спектр цифровых сервисов для получателей социальных услуг. Инструментом реализации обозначенных задач в области предоставления социальной помощи российским гражданам в настоящее время является развивающаяся Единая государственная информационная система социального обеспечения (далее – ЕГИССО), внедрение которой началось в 2018 году [EGISSO, 2018].  Следует подчеркнуть еще один немаловажный аспект внедрения новой информационной системы. Внедрение ЕГИССО способно стимулировать различные пилотные проекты не государственных исполнителей социальных услуг, направленных на удобство получения услуг гражданам путем создания дополнительных социальных цифровых сервисов. Имеющийся опыт внедрения таких цифровых сервисов, как «Кнопка жизни» для экстренной связи с пожилыми и детьми [Приложение], а также Платформа SOL («Сурдо-онлайн»)[Платформа] демонстрирует новые возможности системы, которая составила предмет представленного в статье исследования.

 Цель проведенного исследования, результаты которого представлены в статье, – проанализировать  относительно новую для российской практики государственного управления систему ЕГИССО, возможности, которые она содержит для осуществления социальных прав российских граждан и ограничения, преодоление которых будет способствовать ее совершенствованию. 

Теоретические основы исследования 

В анализе ЕГИССО мы опирались на концепции «Governance» и «Good Governance», электронного правительства [Prins C., 2007] и электронного управления (e-governance), а также теории социального государства и его трансформации  в современных условиях в социально сервисное государство [Taylor-Gooby P., 2008; Esping-Andersen G. et al., 2002; Esping-Andersen G. 1996; Abrahamson P., 1995; Abrahamson P., 1999]. Институциональные изменения в сфере производства общественных благ сопровождаются усилением роли некоммерческого и коммерческого секторов, как представителей гражданского общества [Salamon L., 2002].Современная трансформация российского социального государства, изменения государственной социальной политики совпадают с формированием нового типа общества – информационного, признаками которого выступают изменения роли информации, экономика знаний, изменения в способах коммуникации. Закрытость и непрозрачность в принятии управленческих решений [Ahn M., Brettschneider S., 2011] излишняя бюрократизация европейских социальных государств была одной из причин кризиса социальных государств 1970–1980-х годов, всесторонний анализ которого был проведен в ряде исследований [Rosanvallon P., 1997]. Выводы, представленные в исследованиях, можно экстраполировать и на российскую модель социального государства, отличающуюся сложившимися традициями «вертикальных» отношений, характеризующихся принципами строгой иерархии управленческих отношений и подчинения, преобладанием приоритетов решений органов управления высших уровней, архаичным бюрократическим стилем взаимоотношений с гражданами. Также нами были приняты во внимание теоретические положения М. Кастельса, согласно его взглядам по мере усиления горизонтальных связей между субъектами коммуникации информационное общество превращается в коммуникационное, сетевое общество [Castells M., 2009]. Применительно к предмету нашего исследования это означают, что новые способы коммуникации меняют архитектуру социального государства. Взаимодействие граждан и государственных институтов электронным способом сокращает вертикальные, бюрократические отношения, формируя более гибкие модели управления. Предоставление социальных услуг дистанционно с применением цифровых технологий, средств онлайн-взаимодействия, инструментов анализа big data и т. п. отвечают общественному запросу на повышение качества и доступности услуг, способствуют большей удовлетворенности граждан полученными услугами.   Вместе с тем исследователи обращают внимание на риски перехода к цифровому развития, среди которых выделяют сохраняющееся недоверие россиян к применению цифровых технологий при получении социальных услуг [Видясова Л., 2019], недостаточный цифровой капитал потребителей социальных услуг [Borodkina O. & Sibirev V., 2021],  большие финансовые затраты на развитие системы электронного управления социальным сектором, риски цифрового разрыва. Российскими исследователями проанализированы тенденции развития социального государства в условиях цифрового развития общества [Устинович Е., 2017], зарубежный опыт создания цифровых реестров получателей социальных выплат и социальных услуг [Феоктистова А. и др., 2016; E-Government Program, 2005], социальные и экономические эффекты внедрения цифровых инструментов в процесс государственного и муниципального управления. 

Цифровая система социальной поддержки граждан в России 

Для эмпирического анализа цифровой системы социальной поддержки гражданмы выбрали систему правительства РФ ЕГИССО – Единая Государственная Информационная Система Социального Обеспечения (электронный адрес  http://egisso.ru). Выбор данной системы обусловлен тем, что в российской практике ЕГИССО является первой федеральной государственной информационной системой, позволяющей получать гражданам и органам власти актуальную информацию о мерах социальной поддержки, оказываемых из бюджетов всех уровней. Информация включает сведения о любом гражданине РФ, получающего выплаты и услуги, а также в целом по стране. Аккумулированная в системе информация позволяет получать сведения, необходимые органам управления для планирования мер социальной поддержки, а каждому гражданину предоставляется возможность быть своевременно и в полном объеме осведомленным о своих социальных правах.

ЕГИССО создается в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (Гл. 2.1 в редакции Федерального закона от 29 декабря 2015 № 388-ФЗ) и постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2017 года № 181.  Оператором и разработчиком ЕГИССО является Пенсионный фонд России (ПФР). Таким образом, ПФР становится национальным центром индивидуального учета прав и расходов всей государственной социальной сферы – от муниципального до федерального уровня.

В ЕГИССО консолидируются сведения, содержащиеся в федеральных, региональных и муниципальных реестрах, иных государственных информационных системах в сфере соцзащиты и информационных системах организаций, оказывающих меры социальной защиты и предоставляющих социальные услуги гражданам. Внедрение данной системы позволяет не только получать статистические данные о получателях социальной помощи, но и анализировать и планировать бюджетные социальные расходы, исключая при этом дублирования информации. Для цифровизации социальной помощи сформирован и ведется классификатор мер социальной защиты (поддержки) и перечень категорий получателей мер социальной защиты (поддержки), социальных услуг, предоставляемых в рамках социального обслуживания и государственной социальной помощи, иных социальных гарантий и выплат. Это позволит разгрузить органы исполнительной власти от непрофильной деятельности и избыточных функций. Кроме того, одной из целей ЕГИССО является повышение уровня информированности граждан об их правах на социальное обеспечение. Пользователи системы в дальнейшем будут иметь возможность снижать временные затраты при получении тех или иных мер социальной поддержки. Органы управления социальной сферой в перспективе получают возможность последовательного применения принципов адресности и критериев нуждаемости при предоставлении мер социальной поддержки. К этому следует добавить, что ЕГИССО позволит проводить аналитику по интересующим показателям в сфере социальной поддержки граждан и, как следствие, прогнозировать расходы бюджетов в части выполнения социальных обязательств государства. Структура ЕГИССО представлена на рис. № 1. 

Рис. 1. Структура ЕГИССО  

Основные принципы функционирования ЕГИССО:

■ обеспечение полноты, достоверности, актуальности и целостности данных, получаемых через информационную систему;

■централизация сбора и безвозмездность предоставления информации в ЕГИССО для всех пользователей в соответствии с их правами доступа;

■  однократность ввода информации и многократность ее использования;

■          открытость для интеграции с существующими и создаваемыми государственными и иными информационными ресурсами, ведомственными и межведомственными информационными системами на основе единых форматов информационного взаимодействия;

■ модульность построения, адаптируемость, модифицируемость информационной системы.

■ использование системы межведомственного электронного взаимодействия. 

Рис. 2. Компоненты ЕГИССО 

Сбор и предоставление информации в федеральном и региональном сегментах ЕГИССО осуществляется на основании СНИЛС – страхового номера индивидуального лицевого счет в системе обязательного пенсионного страхования – гражданина-получателя мер социальной защиты.

Кабинет поставщика информации используют органы власти, органы местного самоуправления и подведомственные им организации, которые осуществляют назначение мер социальной защиты (поддержки) в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи».

Данные органы власти и организации являются поставщиками информации в ЕГИССО и обязаны передавать информацию в ЕГИССО с 01.01.2018 г. Переданная информация носит открытый характер. Каждый может с ней ознакомиться (См. рис. 3). Например, можно узнать численность получателей государственной социальной поддержки: на первом месте находятся пенсионеры, которых более 40 млн. чел., а на втором – инвалиды. Их в РФ сейчас более 11 млн. чел.

Рис. 3. Открытые данные по численности получателей мер социальной защиты (поддержки) в РФ за апрель 2021 г. 

Органы власти, в свою очередь, имеют не только больший доступ к актуальной информации, но и с помощью встроенного в систему аналитического блока могут проводить анализ и использовать полученные данные для планирования социальных расходов.

Кабинет потребителя (социальный калькулятор) позволяет получать информацию из данной информационной базы любому гражданину РФ о полагающихся ему мерах социальной поддержки. Через Личный кабинет гражданина можно получать персонифицированную информацию о предоставляемых (представленных) мерах социальной защиты, а также сведения о мерах социальной защиты, на которые гражданин имеет право. Для получения доступа к нему используется единая система идентификации и аутентификации (ЕСИА)^[2], в основе которой лежит концепции цифрового профиля. Кроме данной системы ПФ РФ является также оператором Федерального регистра инвалидов^[3] - это единая база данных для граждан, признанных в установленном порядке инвалидами, и для органов власти, которые оказывают услуги или меры социальной поддержки инвалидам.Существует мобильное приложение, обеспечивающее доступ к нему. Наличие данной самостоятельной информационной системы, интегрированной с ЕГИССО, обусловлено тем, что после «пенсионеров» инвалиды являются второй по численности группой получателей социальной помощи, имеющей свою специфику. Данная система ориентирована, прежде всего, на органы власти. Встроенный аналитический блок позволяет анализировать численность и структуру инвалидов по возрасту и полу, а также их занятость (См. рис. 4). 

Рис. 4. Открытые данные по численности инвалидов в РФ за апрель 2021 г. 

Заключение. Благодаря развитию Единой государственной информационной системы социального обеспечения ожидается значительное повышение результативности деятельности и самих органов управления. Внедрение ЕГИССО позволяет достигнуть нового качества государственного управления в области государственной социальной помощи за счет совершенствования учета, анализа и планирования бюджетных социальных расходов, в том числе исключения дублирования информации. Следует подчеркнуть, что среди задач, на решение которых направлено развитие информационной системы, принципиальное значение имеет задача обеспечения принципов адресности и критериев нуждаемости при предоставлении мер социальной поддержки населению. Такой подход содержит возможности экономии организационных расходов при реализации мер социальной помощи.

Преобразование ЕГИССО кардинально меняет управление системой социальной помощи (поддержки) граждан, но ее совершенствование невозможно без развития государственно-частного партнерства. Изменения предполагают активное использование реестровой модели не только для пенсионеров и инвалидов, но и для всех категорий граждан, нуждающихся в социальной поддержке со стороны государства. Внедрение данной системы означает, что физический документ заменяется на запись в соответствующем государственном реестре. В то же время при необходимости каждый гражданин может получить выписку в любом действующем в настоящее время многофункциональном центре (МФЦ) предоставления услуг населению.

В целом, внедрение ЕГИССО затрагивает изменение  концепции управления мерами социальной поддержки, заключающееся в том, что на смену заявительному подходу со стороны потребителя услуги должен прийти проактивный со стороны государства, когда услуга предоставляется вне зависимости от обращения гражданина, а инициируется органами управления. Таким образом, введение ЕГИССО меняет позиции всех участников социального взаимодействия в сфере социальной помощи (поддержки) с точки зрения удобства применения, временных затрат для получения необходимой информации, реализации современных принципов социальной помощи и результативность управлением. 

Использованная литература 

1. Видясова Л., Видясов Е., Тенсина Я., 2019, Исследование социального доверия в области информационных технологий в сфере предоставления электронных государственных услуг и использования порталов электронного участия (Пример Санкт-Петербурга, Россия). Ж.: «Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные изменения», №. 5, стр. 43—57. https://doi.org/10.14515/monitoring.2019.5.03 .
2. Единая государственная информационная система социального обеспечения (ЕГИССО). URL: http://egisso.ru/  (дата обращения 05.05.2021)
3. О стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 – 2030 годы. Указ Президента Российской Федерации от 09.05.2017 г. № 203 URL: http://kremlin.ru/acts/bank/41919/page/1 (дата обращения 16.04.2021)
4. Платформа SOL. URL: http://sol-gos.ru/ (дата обращения 06.05.2021)
5. Приложение «Кнопка жизни». URL: https://knopka24.ru/ (дата обращения 06.05.2021)
6. Устинович Е. С., 2017, Социальное государство в условиях информационного развития. Ж.: Социальная политика и социальное партнерство, № 11, стр. 27-34.
7. Феоктистова A., Андреева E., Фокина T., 2016, Зарубежный опыт использования «Единого реестра получателей социальной помощи» и перспективы создания такого реестра в России. Ж.: «Международный бухгалтерский учет», № 16, стр. 2-16.
8. Abrahamson, P.,1995, The Welfare Pluralism: Towards a New Consensus for a European Social Policy? Current Politics and Economics of Europe, Vol.5,1, pp.29–42.
9. Abrahamson, P., 1999, The welfare modeling business. Social Policy & Administration, Vol, 3, №4, pp/ 394-415. DOI: 10.1111 / 1467-9515.00160
10. Ahn, M. J. & Bretschneider, S., 2011, Politics of E-Government: E-Government and the Political Control of Bureaucracy. Public Administration Review. Vol.71, № 3, pp. 414-424. DOI: https://doi.org/10.1111/j.1540-6210.2011.02225.x
11. Borodkina O. & Sibirev V. 2021, The Digital  Capital of Social Services Consumers: Factors of Influence and the Need for Investment The Journal of Social Policy Studies. Vol. 19, №1, pp. 129-142. https://doi.org/10.17323/727-0634-2021-19-1-129-142
12. Castells M.  Communication Power, 2009.  URL: https://maestriacomunicacionibero.files.wordpress.com/2014/03/castells-power-in-the-network-society.pdf  (дата обращения 12.04.2021)
13. E-Government Program of the Belgian Social Sector. Crossroads Bank for Social Security, 2005. URL: https://joinup.ec.europa.eu/collection/ egovernment/document/cbss-egov-program- belgian-social-sector-cbss (дата обращения 07.05.2021)
14. Esping-Andersen, G., 1996, After the Golden Age? Welfare State Dilemmas in a Global Economy. Welfare States in Transition. National Adaptations in Global Economies. London: UNRISD, pp. 157– 189.
15. Esping-Andersen, G., Gallie D., Hemerijck, A., Myles, J. ,2002, Why We Need a New Welfare State. Oxford: Oxford University Press.
16. Prins C., 2007, E-government: A Comparative Study of the Multiple Dimensions of Required Regulatory Change. Electronic Journal of Comparative Law. Vol.11, № 3. URL: http: // www.ejcl.org.
17. Rosanwallon, Pierreб 1997б New social issue: Rethinking the state of universal Welfare: [Transl. from fr.] Ad Marginem, B. G., Moscow [in Russian].
18. Taylor-Gooby, P.,2008, The New Welfare State Settlement in Europe. European Societies. Vol.10. № 1, pp. 3–24.